Corrupción y Desconfianza en América Latina
Fue a la vez grato y difícil aceptar la invitación del Instituto del Banco Mundial para adicionar este artículo a la versión Latinoamericana de Development Outreach. Difícil por la excelente colección de artículos de expertos en el tema, que presentó la versión original en inglés y que deja poco espacio para aportes. No obstante, presentó algunos datos y reflexiones, tratando de responder a las siguientes preguntas: 1. ¿Qué tan grave es la corrupción?; 2. ¿Qué valores y conductas la reflejan?; 3. ¿Cómo se propaga?; y 4. ¿Cómo impacta la confianza en las instituciones?
¿Qué tan grave es la corrupción?
En la Encuesta de Las Américas del Wall Street Journal en marzo de 1998 preguntamos en 15 naciones por el principal problema del país. La corrupción fue mencionada en promedio como el tercer problema más importante en Latinoamérica para el 11% de los entrevistados, antecedida del 23% de quienes dijeron desempleo y 16% que dijo la economía, seguidos de crimen (10%) y pobreza (9%). En Ecuador la corrupción como principal problema fue mencionada por el 29% de los entrevistados y en Venezuela por el 26%.
La corrupción en la forma de mordidas, sobornos y cohechos que pagan los ciudadanos, es de montos relativamente menores frente a otros tipos de corrupción,1 pero su experiencia y percepción afecta a grandes segmentos de la población. Puede verse como un mecanismo de defensa que utilizan los individuos frente a personas con poder (del gobierno o privados) con márgenes amplios de discrecionalidad en su actuar, ante (1) la falta de transparencia o equidad en las normas, (2) falta de confianza en la eficacia expedita de los recursos de control y (3) falta de confianza en la aplicación justa de las normas. Mis observaciones se centran principalmente en la corrupción descrita en este párrafo.
Para la vida cotidiana la corrupción puede ser un mecanismo útil y fácil de accionar, pero para los valores sociales es profundamente dañina y corrosiva, y para los negocios es un costo adicional que afecta la calidad, el precio, la competitividad y desalienta a los emprendedores. En síntesis, es un problema muy grave, que enferma a todo el cuerpo social.
Valores y conductas de corrupción
La Encuesta Mundial de Valores que se levanta desde 1980, pregunta quinquenalmente qué tan justificable es que alguien acepte un soborno o cohecho. La mayoría de las personas (76%) en los 81 países encuestados en el año 2000 respondió nunca se justifica y sólo en nueve naciones el rechazo fue menor al 50%. En sus extremos, el rechazo a la corrupción alcanzó el 99% en Bangladesh, frente al 39% en Bielorrusia y Eslovaquia. Latinoamérica como región mostró un 78%, ligeramente arriba del promedio mundial, pero con un rango muy amplio que fue desde el más bajo rechazo de Brasil (46%) hasta el más alto de Argentina (92%), como se ve en el recuadro.
No es posible explorar en este espacio las causas de las diferencias en los niveles de rechazo a la corrupción en los diferentes países. Sin embargo, a nivel mundial es interesante observar que aquellos de tradición Islámica son los que muestran el promedio más alto de rechazo a sobornos y cohecho (93%), seguidos por Israel (86%) y los de tradición Confucio-Budista (82%), hasta los de raíz Protestante (80%) y, ligeramente abajo del promedio, siguen los europeos de tradición Católica (73%) hasta, por último, los que estuvieron sujetos al sistema comunista (67%). Estas diferencias apuntan a que la cultura y los principios imbuidos en períodos suficientemente duraderos, sí influyen en los valores de los individuos.
Pero los valores, actitudes y opiniones no se traducen directamente en conductas, evidenciando las contradicciones humanas entre el pensar y el actuar. Por ejemplo Brasil, el país de América Latina con menor rechazo a la corrupción (46%) en la Encuesta Mundial de Valores (EMV), registró en el Barómetro Global de Corrupción de Transparencia Internacional (TI) que sólo en 11% de los hogares se había pagado un soborno. Egipto, en cambio, altísimo en su rechazo a la corrupción en la EMV (94%), aceptó haber pagado más sobornos (17%) que Brasil.
De todas formas, el análisis estadístico de estos datos indica una relación entre los valores y las conductas: a mayor rechazo a la corrupción (los valores), menores experiencias de soborno (las conductas).4 Así pues, para entender las actitudes del individuo hacia la corrupción es esencial considerar, además de la cultura y los valores, la situación económica y política al momento de la encuesta. Pero para explicar la conducta final del individuo que se decide a dar un soborno, importan sobre todo las prácticas de aplicación de las leyes; ese enforcement que es más estable, duradero y lento en su evolución.
Propagación de la corrupción y la desconfianza
En muchos de nuestros países los principales violadores sistemáticos de la ley, al menos a los ojos de la opinión pública y por supuesto después de la delincuencia organizada, son las grandes corporaciones y ante todo las poderosas secretarías de los gobiernos centrales. Frente a ambos, los particulares no cuentan con armas jurídicas para una defensa eficaz. En la tradición jurídica del continente no existe la figura de acción colectiva (class action, del derecho anglosajón) para darle efectos generales a las sentencias protectoras en defensa del particular.
Ante tal carencia, cualquier empresa con miles de usuarios como las de energía o telefonía o bancarias o de agua, al igual que las dependencias gubernamentales poderosas, por citar algunos ejemplos, puede aplicar cobros injustificados o excesivos, sin conocimiento y menos aun autorización del cliente, que hacen efectivo a sus miles o millones de usuarios. Lo descrito es particularmente aplicable a las disposiciones fiscales.
Dada la legislación predominante actual, la mayoría de esas empresas y dependencias gubernamentales no tiene ninguna preocupación de las consecuencias legales de sus conductas abusivas. La sentencia judicial de un caso no puede tener efectos generales para aplicarse a resolver la situación idéntica de otros miles o millones de usuarios. Exige que cada uno de esos miles o millones de afectados presenten individualmente y por separado su propio recurso ante los tribunales.
Tal proceder es obviamente impráctico por los mínimos montos de las reclamaciones individuales, insuficientes para actuar y menos aun cubrir los más modestos honorarios de un abogado. Sin embargo, cuando se suma el pequeño cargo mensual de $2 o $3 dólares multiplicado por millones de usuarios, la empresa o dependencia abusiva obtiene beneficios indebidos muy considerables. La mayoría de los latinoamericanos no tenemos defensa legal eficaz frente a esos pequeños abusos cotidianos e irritantes y, a veces, no tan pequeños. El ejemplo de las prácticas abusivas e impunes de cualquier persona con poder, público o privado, sirve de combustible para propagar la corrupción y penetra las conductas individuales.
Ante la propagación descrita en los párrafos anteriores, las personas en nuestros países se preguntan: las leyes y las instituciones ¿me defienden a mí?; ¿Me ayudan en algo?; ¿Son dignas de confianza?; ¿No es racional tratar de evadir esos daños de alguna forma, incluidos actos de corrupción?
Confianza en las instituciones
El efecto de esos abusos intencionales impunes parecen provocar la diferencia tan grande (20 puntos), en la confianza entre las instituciones privadas (53%) y las públicas (33%) en Latinoamérica . Como puede verse en el cuadro, excepto las iglesias que gozan de un alto nivel de confianza (72%), el resto de las instituciones privadas (grandes empresas, prensa y TV) apenas quedan entorno del 46%. Entre las instituciones públicas los niveles son peores. Sólo el ejército llega casi a la mitad (47%). El resto obtiene niveles modestos (policía 39%, gobierno 38%, sindicatos 31%) hasta llegar a lamentables (burocracia 29%, congreso 26%, partidos 20%).
Las cifras revisadas son aun más bajas cuando las observamos al interior de algunos países, como el ejército en Perú (22%), la policía y el gobierno en República Dominicana (13%), o la burocracia y los partidos en Argentina (7%). En contraste, Brasil otorga los niveles de confianza más altos a sus instituciones públicas en el continente (49%) y aun más a las privadas (65%), solo superado por Venezuela (67%).
La confianza promedio en el mundo hacia las instituciones privadas (55%) es un poco mayor (9 puntos) que hacia las instituciones públicas (46%). En torno a esa diferencia se encuentran los países de tradición Islámica (6 puntos de 64% a 58%) y los ex comunistas (12 puntos de 50% a 38%), mientras que la diferencia en América Latina se eleva a 20 puntos. En cambio, en el resto de las regiones la relación se invierte (la confianza es mayor en las instituciones públicas que en las privadas) y la distancia se acorta en torno a tres puntos de diferencia. Es el caso de los países de tradición Confucio-Budistas (57-61%), Protestante (48-52%) y la Europa Católica (51-53%).
Conclusiones
El análisis estadístico de los datos presentados indica que la confianza o desconfianza en un tipo de instituciones se propaga a las otras y que, conforme los países muestran un mayor pago de sobornos, las personas tienen menos confianza en las instituciones públicas.5 Lamentablemente las raíces profundas, las variables independientes explicativas de la corrupción y su conexión con la confianza, permanecen poco exploradas. Sin embargo, es incorrecto atribuirla a la naturaleza de algunas nacionalidades o culturas. Es emblemática la doble conducta de los latinoamericanos dentro y fuera de los Estados Unidos. Somos ciudadanos cuidadosos y observadores de la ley en aquel país, mientras que descuidados y laxos en los nuestros. Laxitud y corrupción son respuestas de adaptación al entorno normativo que la estimula o a la no exigencia del cumplimiento de las normas que la inhibe.
Hay muchos elementos para ser optimistas del futuro, sin embargo, sobre todo por la toma de conciencia del problema y la existencia de medidas para actuar sobre el mismo, como esta misma publicación lo constata. Una excelente guía de acción son las recomendaciones del Instituto del Banco Mundial contenidas en este número. Un ejemplo exitoso de reversión de los efectos perniciosos de la corrupción y la desconfianza, es el caso de Bogotá bajo el liderazgo de los alcaldes Mockus y Peñalosa a partir de 1995.6
Añadiría tres elementos más. Primero, el porcentaje de personas que rechaza las conductas de corrupción es cada vez mayor. Esta conclusión se desprende al comparar las mediciones de 1980 y 2000 en la Encuesta Mundial de Valores. Segundo, la exigencia de los públicos de América Latina por fortalecer las armas jurídicas a disposición de los ciudadanos, es también cada vez mayor. Es previsible que en un futuro cercano las legislaciones latinoamericanas vayan incorporando los beneficios de la acción colectiva anglosajona (class action), para ayudar a combatir con eficacia el abuso y la impunidad generadores de corrupción y desconfianza. Tercero, hay un efecto positivo y acelerador del cambio que introducen las prácticas modernas de negocios. Una empresa socialmente responsable es definitivamente un socio eficaz en la lucha anti-corrupción.
Miguel Basáñez, es Presidente de Global Quality Research Corp. de Princeton y miembro del Consejo Directivo de la Encuesta Mundial de Valores. Agradece sus comentarios al borrador de este texto a A. Alonso, T. Beltrán, G. Cantú, F. Juan, A. Ortiz Mena y P. Parás.
http://www1.worldbank.org/devoutreach/translations/spanish_full/textonly.asp?id=426
consultado, septiembre 8, 2007.
Fue a la vez grato y difícil aceptar la invitación del Instituto del Banco Mundial para adicionar este artículo a la versión Latinoamericana de Development Outreach. Difícil por la excelente colección de artículos de expertos en el tema, que presentó la versión original en inglés y que deja poco espacio para aportes. No obstante, presentó algunos datos y reflexiones, tratando de responder a las siguientes preguntas: 1. ¿Qué tan grave es la corrupción?; 2. ¿Qué valores y conductas la reflejan?; 3. ¿Cómo se propaga?; y 4. ¿Cómo impacta la confianza en las instituciones?
¿Qué tan grave es la corrupción?
En la Encuesta de Las Américas del Wall Street Journal en marzo de 1998 preguntamos en 15 naciones por el principal problema del país. La corrupción fue mencionada en promedio como el tercer problema más importante en Latinoamérica para el 11% de los entrevistados, antecedida del 23% de quienes dijeron desempleo y 16% que dijo la economía, seguidos de crimen (10%) y pobreza (9%). En Ecuador la corrupción como principal problema fue mencionada por el 29% de los entrevistados y en Venezuela por el 26%.
La corrupción en la forma de mordidas, sobornos y cohechos que pagan los ciudadanos, es de montos relativamente menores frente a otros tipos de corrupción,1 pero su experiencia y percepción afecta a grandes segmentos de la población. Puede verse como un mecanismo de defensa que utilizan los individuos frente a personas con poder (del gobierno o privados) con márgenes amplios de discrecionalidad en su actuar, ante (1) la falta de transparencia o equidad en las normas, (2) falta de confianza en la eficacia expedita de los recursos de control y (3) falta de confianza en la aplicación justa de las normas. Mis observaciones se centran principalmente en la corrupción descrita en este párrafo.
Para la vida cotidiana la corrupción puede ser un mecanismo útil y fácil de accionar, pero para los valores sociales es profundamente dañina y corrosiva, y para los negocios es un costo adicional que afecta la calidad, el precio, la competitividad y desalienta a los emprendedores. En síntesis, es un problema muy grave, que enferma a todo el cuerpo social.
Valores y conductas de corrupción
La Encuesta Mundial de Valores que se levanta desde 1980, pregunta quinquenalmente qué tan justificable es que alguien acepte un soborno o cohecho. La mayoría de las personas (76%) en los 81 países encuestados en el año 2000 respondió nunca se justifica y sólo en nueve naciones el rechazo fue menor al 50%. En sus extremos, el rechazo a la corrupción alcanzó el 99% en Bangladesh, frente al 39% en Bielorrusia y Eslovaquia. Latinoamérica como región mostró un 78%, ligeramente arriba del promedio mundial, pero con un rango muy amplio que fue desde el más bajo rechazo de Brasil (46%) hasta el más alto de Argentina (92%), como se ve en el recuadro.
No es posible explorar en este espacio las causas de las diferencias en los niveles de rechazo a la corrupción en los diferentes países. Sin embargo, a nivel mundial es interesante observar que aquellos de tradición Islámica son los que muestran el promedio más alto de rechazo a sobornos y cohecho (93%), seguidos por Israel (86%) y los de tradición Confucio-Budista (82%), hasta los de raíz Protestante (80%) y, ligeramente abajo del promedio, siguen los europeos de tradición Católica (73%) hasta, por último, los que estuvieron sujetos al sistema comunista (67%). Estas diferencias apuntan a que la cultura y los principios imbuidos en períodos suficientemente duraderos, sí influyen en los valores de los individuos.
Pero los valores, actitudes y opiniones no se traducen directamente en conductas, evidenciando las contradicciones humanas entre el pensar y el actuar. Por ejemplo Brasil, el país de América Latina con menor rechazo a la corrupción (46%) en la Encuesta Mundial de Valores (EMV), registró en el Barómetro Global de Corrupción de Transparencia Internacional (TI) que sólo en 11% de los hogares se había pagado un soborno. Egipto, en cambio, altísimo en su rechazo a la corrupción en la EMV (94%), aceptó haber pagado más sobornos (17%) que Brasil.
De todas formas, el análisis estadístico de estos datos indica una relación entre los valores y las conductas: a mayor rechazo a la corrupción (los valores), menores experiencias de soborno (las conductas).4 Así pues, para entender las actitudes del individuo hacia la corrupción es esencial considerar, además de la cultura y los valores, la situación económica y política al momento de la encuesta. Pero para explicar la conducta final del individuo que se decide a dar un soborno, importan sobre todo las prácticas de aplicación de las leyes; ese enforcement que es más estable, duradero y lento en su evolución.
Propagación de la corrupción y la desconfianza
En muchos de nuestros países los principales violadores sistemáticos de la ley, al menos a los ojos de la opinión pública y por supuesto después de la delincuencia organizada, son las grandes corporaciones y ante todo las poderosas secretarías de los gobiernos centrales. Frente a ambos, los particulares no cuentan con armas jurídicas para una defensa eficaz. En la tradición jurídica del continente no existe la figura de acción colectiva (class action, del derecho anglosajón) para darle efectos generales a las sentencias protectoras en defensa del particular.
Ante tal carencia, cualquier empresa con miles de usuarios como las de energía o telefonía o bancarias o de agua, al igual que las dependencias gubernamentales poderosas, por citar algunos ejemplos, puede aplicar cobros injustificados o excesivos, sin conocimiento y menos aun autorización del cliente, que hacen efectivo a sus miles o millones de usuarios. Lo descrito es particularmente aplicable a las disposiciones fiscales.
Dada la legislación predominante actual, la mayoría de esas empresas y dependencias gubernamentales no tiene ninguna preocupación de las consecuencias legales de sus conductas abusivas. La sentencia judicial de un caso no puede tener efectos generales para aplicarse a resolver la situación idéntica de otros miles o millones de usuarios. Exige que cada uno de esos miles o millones de afectados presenten individualmente y por separado su propio recurso ante los tribunales.
Tal proceder es obviamente impráctico por los mínimos montos de las reclamaciones individuales, insuficientes para actuar y menos aun cubrir los más modestos honorarios de un abogado. Sin embargo, cuando se suma el pequeño cargo mensual de $2 o $3 dólares multiplicado por millones de usuarios, la empresa o dependencia abusiva obtiene beneficios indebidos muy considerables. La mayoría de los latinoamericanos no tenemos defensa legal eficaz frente a esos pequeños abusos cotidianos e irritantes y, a veces, no tan pequeños. El ejemplo de las prácticas abusivas e impunes de cualquier persona con poder, público o privado, sirve de combustible para propagar la corrupción y penetra las conductas individuales.
Ante la propagación descrita en los párrafos anteriores, las personas en nuestros países se preguntan: las leyes y las instituciones ¿me defienden a mí?; ¿Me ayudan en algo?; ¿Son dignas de confianza?; ¿No es racional tratar de evadir esos daños de alguna forma, incluidos actos de corrupción?
Confianza en las instituciones
El efecto de esos abusos intencionales impunes parecen provocar la diferencia tan grande (20 puntos), en la confianza entre las instituciones privadas (53%) y las públicas (33%) en Latinoamérica . Como puede verse en el cuadro, excepto las iglesias que gozan de un alto nivel de confianza (72%), el resto de las instituciones privadas (grandes empresas, prensa y TV) apenas quedan entorno del 46%. Entre las instituciones públicas los niveles son peores. Sólo el ejército llega casi a la mitad (47%). El resto obtiene niveles modestos (policía 39%, gobierno 38%, sindicatos 31%) hasta llegar a lamentables (burocracia 29%, congreso 26%, partidos 20%).
Las cifras revisadas son aun más bajas cuando las observamos al interior de algunos países, como el ejército en Perú (22%), la policía y el gobierno en República Dominicana (13%), o la burocracia y los partidos en Argentina (7%). En contraste, Brasil otorga los niveles de confianza más altos a sus instituciones públicas en el continente (49%) y aun más a las privadas (65%), solo superado por Venezuela (67%).
La confianza promedio en el mundo hacia las instituciones privadas (55%) es un poco mayor (9 puntos) que hacia las instituciones públicas (46%). En torno a esa diferencia se encuentran los países de tradición Islámica (6 puntos de 64% a 58%) y los ex comunistas (12 puntos de 50% a 38%), mientras que la diferencia en América Latina se eleva a 20 puntos. En cambio, en el resto de las regiones la relación se invierte (la confianza es mayor en las instituciones públicas que en las privadas) y la distancia se acorta en torno a tres puntos de diferencia. Es el caso de los países de tradición Confucio-Budistas (57-61%), Protestante (48-52%) y la Europa Católica (51-53%).
Conclusiones
El análisis estadístico de los datos presentados indica que la confianza o desconfianza en un tipo de instituciones se propaga a las otras y que, conforme los países muestran un mayor pago de sobornos, las personas tienen menos confianza en las instituciones públicas.5 Lamentablemente las raíces profundas, las variables independientes explicativas de la corrupción y su conexión con la confianza, permanecen poco exploradas. Sin embargo, es incorrecto atribuirla a la naturaleza de algunas nacionalidades o culturas. Es emblemática la doble conducta de los latinoamericanos dentro y fuera de los Estados Unidos. Somos ciudadanos cuidadosos y observadores de la ley en aquel país, mientras que descuidados y laxos en los nuestros. Laxitud y corrupción son respuestas de adaptación al entorno normativo que la estimula o a la no exigencia del cumplimiento de las normas que la inhibe.
Hay muchos elementos para ser optimistas del futuro, sin embargo, sobre todo por la toma de conciencia del problema y la existencia de medidas para actuar sobre el mismo, como esta misma publicación lo constata. Una excelente guía de acción son las recomendaciones del Instituto del Banco Mundial contenidas en este número. Un ejemplo exitoso de reversión de los efectos perniciosos de la corrupción y la desconfianza, es el caso de Bogotá bajo el liderazgo de los alcaldes Mockus y Peñalosa a partir de 1995.6
Añadiría tres elementos más. Primero, el porcentaje de personas que rechaza las conductas de corrupción es cada vez mayor. Esta conclusión se desprende al comparar las mediciones de 1980 y 2000 en la Encuesta Mundial de Valores. Segundo, la exigencia de los públicos de América Latina por fortalecer las armas jurídicas a disposición de los ciudadanos, es también cada vez mayor. Es previsible que en un futuro cercano las legislaciones latinoamericanas vayan incorporando los beneficios de la acción colectiva anglosajona (class action), para ayudar a combatir con eficacia el abuso y la impunidad generadores de corrupción y desconfianza. Tercero, hay un efecto positivo y acelerador del cambio que introducen las prácticas modernas de negocios. Una empresa socialmente responsable es definitivamente un socio eficaz en la lucha anti-corrupción.
Miguel Basáñez, es Presidente de Global Quality Research Corp. de Princeton y miembro del Consejo Directivo de la Encuesta Mundial de Valores. Agradece sus comentarios al borrador de este texto a A. Alonso, T. Beltrán, G. Cantú, F. Juan, A. Ortiz Mena y P. Parás.
http://www1.worldbank.org/devoutreach/translations/spanish_full/textonly.asp?id=426
consultado, septiembre 8, 2007.
